مدتها است که کسری بودجه دولت به عنوان منشاء بسیاری از مشکلات و از جمله سلطه مالی و تداوم تورم بالا مورد بحث اقتصاددانان و تحلیل گران بوده است، به گونه‌ای که کسری بودجه تبدیل به واژه‌ای منفور شده و این تصور را دامن زده است که وضعیت ایده‌آل و مطلوب برای دولت توازن دائمی بودجه یا حداقل توازن بودجه در بلندمدت است.
همچنین، این تصور ایجاد شده است که اگر کسری بودجه تداوم یابد، تورم بالا نیز تداوم می‌یابد و پایان تورم‌های بالا مستلزم پایان کسری بودجه است. پرسشی که بلافاصله مطرح می‌شود، آن است که آیا مبنای تئوریک برای دیدگاه و ادعا وجود دارد؟ آیا بر اساس تجربه جهانی، به صورت تجربی اثبات شده است که برای پایان بخشیدن به تورم باید کسری بودجه پایان یابد؟ آیا تحلیل تاریخی اقتصاد ایران تاییدی بر این ادعا به همراه دارد که وجود کسری بودجه علت تداوم تورم بالا است و تورم‌های پایین در فقدان کسری بودجه رخ داده است؟ اگر کسری بودجه زیانبار است، به چه معنی زیانبار است؟ آیا می توان زیانبار بودن کسری بودجه را مشروط کرد و از حکم کلی زیانبار بودن کسری بودجه صرفنظر کرد؟
لازم به ذکر است که در این نوشتار به هیچ وجه به موضوعات فنی بودجه و بودجه‌ریزی و اینکه نهاد قانونگذار تا چه اندازه در تدوین و تصویب بودجه و نظارت بر اجرای بودجه باید ورود کند و دولت یا نهاد اجرایی تا چه اندازه باید اختیار و آزادی عمل داشته باشد و رابطه بین بودجه سالانه و برنامه‌های توسعه کشور چگونه باید باشد، پرداخته نمی‌شود.
اینکه شفافیت در بودجه باید بهبود یابد و اینکه عملیات فرابودجه‌ای که خود را در قانون یا سند بودجه منعکس نمی‌کند، باید دچار بازنگری اساسی شود و مواردی از این دست، همگی نیاز به بحث و تحلیل جدی دارد. آشکار است که حتی اگر بودجه از منظر سیاستگذاری اقتصاد کلان و در راستای ثبات اقتصاد کلان فاقد اشکال باشد، هنوز می‌تواند از سایر منظرها در بردارنده اشکالات جدی باشد که در حوزه تخصص نویسنده نیست و در اینجا قصد ورود به آن منظرها نیست. لذا، تمرکز بر روی کسری بودجه و پیامد آن برای ثبات اقتصاد کلان است.
موضوع اول آن است که علم اقتصاد کلان دلالتی بر آن ندارد که باید کسری بودجه صفر باشد و حتی دلالتی بر آن ندارد که مقدار پولی یا ریالی کسری بودجه افزایش نیابد. آنچه با اهمیت است، آن است که کسری بودجه نسبت به اندازه اقتصاد روند صعودی نداشته باشد (اصطلاحا نسبت کسری بودجه اسمی به تولید ناخالص داخلی اسمی یا نسبت بدهی اسمی دولت به تولید ناخالص داخلی اسمی روند صعودی نداشته باشد).
دلیل آن است که اگر نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی اسمی در بلندمدت ثابت باشد، آنگاه رشد تولید اسمی و لذا ظرفیت مالیاتی امکان حفظ پایداری مالی را فراهم می نماید. لذا، آنچه در اقتصاد کلان مورد توافق است، آن است که دولت روند صعودی و فزاینده برای نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی نداشته باشد و معقول آن است که کسری بودجه دولت رفتار ضدسیکلی داشته باشد تا نوسانات اقتصاد کلان یا سیکل های تجاری را تخفیف دهد. اگر فرض کنیم نسبت مناسب کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی در کشوری برابر با ۵ درصد باشد، به هنگام رکود باید نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی از ۵ درصد بیشتر شود. دلیل آن است که در شرایط رکودی و برای جلوگیری از تعمیق رکود لازم است دولت هزینه‌های خود را افزایش دهد و مالیات‌ها را کاهش دهد که نتیجه آن افزایش کسری بودجه است. عکس این برای رونق توصیه می‌شود.
آنچه در ایران در حال حاضر در حال رخ دادن است، به نظر نمی‌رسد بسیار متفاوت از قاعده اشاره شده فوق باشد. ایران مطابق هر معیاری که بسنجیم در رکود است و در شرایط رکودی به هیچ عنوان توصیه نمی‌شود که دولت با کاهش هزینه‌های خود از ایجاد کسری بودجه خودداری نماید (گرچه می‌تواند در مورد نوع هزینه‌ها به صورت جدی بحث شود) و در عین حال نمی‌تواند با افزایش مالیات‌ها مانع از وقوع کسری بودجه شود. در آن صورت، وقوع کسری بودجه و افزایش آن اجتناب ناپذیر است و همانطور که اشاره شد، افزایش کسری بودجه از منظر سیاستگذاری اقتصاد کلان امری ناموجه نیست.
لازم است اشاره شود که نسبت کسری بودجه بدون نفت (تفاوت کل مخارج دولت و کل درآمدهای دولت غیر از نفت) به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۹۸ در مقایسه با ۲۰ سال قبل افزایش نشان نمی‌دهد و در مقایسه با ده سال قبل کاهش هم نشان می‌دهد و این بدان معنی است که صرف کسری بودجه مشکل اصلی نیست. در عین حال، با توجه به فضای عدم اطمینان و لذا کاهش مخارج سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، حفظ سطح مخارج حقیقی دولت بویژه در بخش عمرانی به شدت مورد نیاز است.
اما دو موضوع در ارتباط با کسری بودجه دولت مطرح می‌شود و همان موضوعات است که از خود کسری بودجه با اهمیت‌تر است. موضوع اول آن است که گرچه نفس کسری بودجه ناشی از کاهش درآمد نفت مشکل جدی محسوب نمی‌شود، اما چون این کسری از ناحیه کاهش درآمدهای نفتی سرچشمه گرفته است، همزمان کاهش درآمدهای ارزی، امکان واردات کالاهای نهایی و واسط و لذا محدود کردن اثرات تورمی کسری بودجه را تضعیف می‌نماید. به عبارت دیگر، شوک منفی عرضه ناشی از کاهش درآمدهای صادراتی و نفتی فشار تورمی موجود در اقتصاد را تشدید می‌نماید. موضوع دوم آن است که اگر کسری بودجه دولت به طریقی پولی شود (چه مستقیم و چه غیرمستقیم)، آنگاه اثرات تورمی کسری بودجه شدیدتر خواهد بود.
لذا، اگر دوسال با کسری بودجه یکسان یا نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی یکسان را در نظر بگیریم، در سالی که همراه با کاهش درآمدهای ارزی و همراه با پولی کردن قسمت بیشتر کسری بودجه است، اثرات تورمی کسری بودجه شدیدتر است. در آن صورت، این نفس کسری بودجه نبوده است که اسباب نگرانی تورمی است بلکه محیط اقتصاد کلان همراه آن و نحوه تامین آن است که سبب این نگرانی می‌شود.
با توجه به اینکه در شرایط کنونی، کسری بودجه دولت به شدت مرتبط با کاهش درآمدهای نفتی و ارزی است، چگونه می‌توان از این مرحله عبور کرد بدون آنکه تورم‌های شدید به اقتصاد تحمیل کرد. با توجه به اینکه امکان پرهیز از کسری بودجه بر اساس آنچه شرح داده شد، وجود ندارد و با توجه به اینکه کاهش درآمدهای ارزی حاصل از نفت و امکان کنترل فشار تورمی از طریق واردات وجود ندارد، دو اقدام اجتناب ناپذیر است: اول تلاش برای افزایش صادرات غیرنفتی و استفاده از آن برای جلوگیری از کاهش تولید محصولات متکی به واردات و دوم تلاش برای تامین کسری بودجه بدون پولی کردن آن.
افزایش صادرات غیرنفتی در دو سال گذشته به شدت دنبال شده است و با وجود تمام فشارها نتیجه قابل قبولی در بر داشته است (رشد بخش غیرنفتی در سال ۱۳۹۸ مثبت شد)، گرچه شیوع کرونا سبب آسیب جدی به آن شده است. اما تلاش برای افزایش صادرات غیرنفتی به طور اجتناب ناپذیر مستلزم تن دادن به نرخ ارزهای بالاتر بوده است که خود عاملی برای تشدید فشار تورمی بوده است، اما برای تداوم تولید و جلوگیری از تعمیق شدید رکود اجتناب ناپذیر بوده است. تلاش برای تامین کسری بودجه بدون پولی کردن آن نیز بدان معنی است که دولت به دنبال انتشار اوراق بدهی و فروش اموال باشد.
فروش اوراق توسط دولت به معنی استفاده از نقدینگی موجود است و در نتیجه مانع تشدید رشد نقدینگی و آثار تورمی آن می شود. وزارت اقتصاد در مدت سپری شده از سال ۱۳۹۹ با کارگزاری بانک مرکزی توفیق قابل توجهی در فروش اوراق داشته است و قابل تقدیر است. به دلیل وفور منابع در بازار بین بانکی که در اواخر سال ۱۳۹۸ و ابتدای سال ۱۳۹۹ خود را در کاهش قابل توجه نرخ سود بازار بین بانکی نشان داد، این فروش اوراق در کنار عملیات سیاست پولی بانک مرکزی سبب وارونه کردن نرخ سود بازار بین بانکی و همچنین افزایش نرخ سود اوراق بدهی دولت شد.
گرچه به طور طبیعی دولت نرخ پایین سود اوراق بدهی را ترجیح می‌دهد، اما با توجه به نرخ تورم کنونی نرخ های سود اوراق دولت نه تنها تهدیدی برای پایداری مالی دولت محسوب نمی‌شود، بلکه عملا نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی را کاهش می‌دهد و به این دلیل جای نگرانی ندارد. لذا، در محدوده نرخ های کنونی و حتی اندکی بالاتر از آن، نگرانی برای تامین کسری بودجه از محل فروش اوراق وجود ندارد.
شاید ضرورت داشته باشد که دولت اندکی نرخ بالاتر را بپذیرد تا اوراق را نه تنها به بانک‌ها و نهادهای مالی بلکه به اشخاص حقوقی و حقیقی نیز بفروشد و به این ترتیب بخش قابل توجهی از کسری بودجه خود را تامین نماید. گرچه دولت تاکنون به طور چشمگیری از فروش اموال برای تامین کسری بودجه استفاده نکرده است، اما امکانات چشمگیری نیز از این طریق قابل تامین است که ضرورت دارد حمایت سیاسی و حقوقی کامل از وزارت اقتصاد صورت گیرد تا امکان بالفعل کردن این منابع بالقوه را داشته باشد.
همچنین، در کنار این اقدامات، ضروری است تا بازدهی سایر بازارها به طرقی کنترل شود که رقیب برتری برای فروش اوراق دولت نباشند و این موضوع امکان ناپذیر نیست. علاوه بر همه اینها، آنچه بویژه در سال ۱۳۹۹ رخ داد به شدت مرتبط با تحریک انتظارات تورمی است و مدیریت انتظارات تورمی نیز بخش مهمی از توفیق در تامین کسری بودجه و پرهیز از اثر تورمی شدید آن است. البته طبیعی است که سیاستگذار پولی نیز با تکمیل مراحل عملیات بازار باز می‌تواند مانع از افزایش شدید نرخ سود اوراق دولت شود، اما در شرایط کنونی ضرورتی برای آن دیده نمی‌شود.
منبع: ایبِنا
تیمور رحمانی: هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران
