به گزارش خبرنگار ایبنا، با توجه به اینکه چندین دهه از اصلاح قانون بانک مرکزی می‌گذرد، هنوز با قوانین ۴۰ سال قبل در نظام بانکی عمل می‌کنیم در حالیکه شبکه بانکی کشور به شدت نیازمند اصلاح قانون در بخش‌های مختلف است. این طرح در مجلس در دست بررسی قرار گرفته و طی دیروز و امروز برخی مواد آن به تصویب رسیده است. با توجه به اهمیت بالای این موضوع و اهتمام دولت و مجلس برای تصویب و اجرای قانون بانکداری جدید، خبرنگار ایبِنا در میزگرد تخصصی در مرکز پژوهش‌های مجلس با حضور میثم خسروی، مدیر گروه پول و بانک مرکز پژوهش‌های مجلس و دکتر محمد جمور، کارشناس گروه پول و بانک مرکز پژوهش‌های مجلس به واکاوی مفاد این طرح پرداخته که در ادامه می‌خوانید.
ایبِنا: چرا اصلاح قوانین پولی و بانکی کشور ضروری است؟
دکتر میثم خسروی، مدیر گروه پول و بانک مرکز پژوهش‌های مجلس: قانونی که در حال حاضر بر نظام بانکی کشور حاکم است دو قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ و قانون بانکی و پولی مصوب سال ۱۳۳۹ است که بعضی مفاد قانون بانکی و پولی هنوز هم نافذ است. اولین ایرادی که به این قوانین جامع وارد است این بود که این قوانین مربوط به قبل از دهه ۷۰ شمسی است و تحول فعلی در دنیا در بانکداری و بانک مرکزی در دهه ۷۰ به بعد صورت گرفته و این قوانین موج‌های تحولی دنیا در صنعت بانکداری و بانک مرکزی را پوشش نمی‌دهد و طبیعی است که وقتی دنیا به تجربه و دستاوردی در اداره بهینه یک نهادی می‌رسد بخشی از این تجربه و دستاورد در قالب اصلاح قوانین خود را نشان می‌دهد.
یعنی تجربه نشان می‌دهد که باید ارتباط بانک مرکزی با بانک‌ها و دولت را قاعده‌مند کنیم و این دلالت‌هایی بر اصلاح قوانین دارد. بعد از تصویب این قانون در قبل از انقلاب هم حتی زمزمه‌های اصلاح قانون پولی و بانکی کشور در سال ۱۳۵۱ شنیده می‌شد و به این جمع بندی رسیده بودند که قانون نیازمند اصلاحاتی به ویژه در حوزه نظارت بر بانک‌هاست بعد از انقلاب و به واسطه اینکه مهمترین ضعف قانون بانکی با ملی شدن بانک‌ها کم رنگ شد، یعنی با بانک‌های دولتی مواجه بودیم که در مقابل بانک‌های خصوصی به مراتب انگیزه تخلف پایین‌تری داشتند و طبیعی است که وقتی انگیزه تخلف پایین باشد ضرورت نظارت هم کاهش پیدا می‌کند، این نقطه ضعف قانون بانکی کم‌رنگ شد و بروز و ظهوری از خود نشان نمی‌داد تا اینکه در اوایل دهه ۸۰ نسبت به تاسیس بانک‌های خصوصی مبادرت شد و دوباره به شرایطی برگشتیم که نیازمد این بودیم تا بانک مرکزی مستقل و مقتدری داشته باشیم که نظارت بهینه بر شبکه بانکی داشته باشد؛ اما قانون پولی و بانکی زمینه‌ای را برای این کار فراهم نمی‌کرد کما اینکه در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ وقتی به بانکداری خصوصی می‌رسیم در ابلاغیه رهبر معظم انقلاب تصریح شده که در کنار تقویت نظارت و اقتدار بانک مرکزی نسبت به خصوصی سازی اقدام کنیم که این مهم رخ نداد و کمابیش در قانون برنامه پنجم و ششم اختیارات نظارتی برای بانک مرکزی به وجود آمد، اما به این دلیل که اصلاح ساختاری در نظام بانکی و بانک مرکزی اتفاق نمی‌افتاد، عملا این اختیارت کاربردی نداشتند چرا که ساختار، قابلیت پشتیبانی از این وظایف را نداشت.
مقارن با خصوصی سازی بانک‌ها در ابتدای دهه ۸۰ دوباره زمزه‌های اصلاح قانون بانکداری مطرح شد و لوایح دوقلوی بانکداری و بانک مرکزی در دهه ۸۰ مطرح شد که در آن دولت به نتیجه نرسید و در دولت‌های یازدهم و دوازدهم هم همچنین شاهد کند‌تر شدن این فرآیند بودیم و مجلس در سال ۹۴ متوجه شد که باید نسبت به اعلام وصول طرح و تصویب طرح اقدام کند و همزمان با ورود مجلس به موضوع شاهد وعده‌های مکرر دولت و بانک مرکزی مبنی بر ارائه لایحه به مجلس و درخواست توقف روند توسط مجلس بودیم، ولی تجربه آن سال‌ها و وعده‌های مکرر و خلف وعده‌های مکرر تجربه انباشته‌ای را در مجلس شکل داد که نشان می‌داد آنچه مشکل کشور را برطرف می‌کند ارائه طرح توسط مجلس است و نمی‌توان به وعده دولت به ارائه لایحه در زمانی نامعلوم اکتفا کرد؛ بنابراین در مجلس قبل و این مجلس طرح بانکداری از اولین طرح‌هایی بوده که اعلام وصول شد. در مجلس قبل کلیات این طرح تصویب، اما به دلیل تعطیلی صحن به دلیل شیوع ویروس کرونا فرصت به رسیدگی به مواد این طرح در صحن نرسید، اما مجددا در مجلس جدید اعلام وصول شد، کلیات آن در اردیبهشت ماه ۱۴۰۰ به تصویب رسید و به صورت دو شوری به کمیسیون اقتصادی محول شد. با توجه به اینکه در نیمسال ۱۴۰۰ با تغییر دولت روبرو بودیم جمع بندی کمیسیون اقتصادی این بود که با مسئولان اقتصادی دولت جدید درباره این مسئله مشورت کند و ماحصل این توافقات را می‌توانیم در گزارش شور دوم ببینیم.
ایبِنا: اصلاحات ساختاری که در این طرح دیده شده از شورای پول و اعتبار تا مجمع چه ابعادی دارد و چه اثراتی می‌تواند داشته باشد؟
خسروی: اولین مسئله قابل توجه در رابطه با بانک مرکزی این است که فرآیند تصمیم گیری در بانکداری مرکزی در دنیا به شدت تخصص محور است و اینکه شاید مهمترین و تخصصی‌ترین تصمیمات اقتصادی در یک کشور تصمیم گیری در رابطه با حوزه سیاستگذاری پولی و مقررات گذاری بانکی است. متاسفانه به واسطه وجود ترکیب تقریبا غیر متخصص در بانک مرکزی این مهمترین نکته مغفول مانده تا به امروز در قوانین بانکداری است به این معنا که ترکیب شورای پول و اعتبار به مثابه یک قوه تصمیم گیر در بانک مرکزی است و اساسا سنخیتی بین تخصص اعضاء آن با ماموریت‌های بانک مرکزی وجود ندارد. برای مثال در رابطه با حضور وزرای بخشی در شورای پول و اعتبار علاوه بر اینکه تخصصی در حوزه سیاست گذاری پولی ندارند به معنایی دچار تعارض منافع نیز هستند چرا که بعضا خودشان متقاضی اعتبار و طرفدار رشد نقدینگی هستند و به بیان دیگر سیاست انقباض پولی بخش‌های تحت مدیریت آن‌ها را تحت فشار قرار می‌دهد. این طبیعیست در یک ترکیب غیر متخصص و غیر تمام وقت (به دلیل متولی بودن اعضا در وزارت خانه‌های دیگر) شاهد فرآیند تصمیم گیری به شدت غیرمتخصص محور و به شدت کند هستیم در حالیکه بانک مرکزی اکثر اوقات باید تصمیماتی سریع و چابک بگیرد. فرآیند موجود تا به امروز چنین ضعف‌هایی را داشته است.
دکتر محمد جمور، کارشناس گروه پول و بانک مرکز پژوهش‌های مجلس: در طرح بانک مرکزی در شور دوم هیات عالی بانک مرکزی که متولی تصمیم گیری تخصصی در تصمیمات بانک مرکزی و نظارت بر اشخاص تحت نظارت است، به طور کلی تغییر کرده و علی رغم اینکه کماکان وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه، عضو هیات عالی و به تعبیری اعضای اجرایی هیات عالی هستند، چهار نفر اعضای غیر اجرایی که دو نفر متخصص مسائل اقتصادی و دو نفر متخصص امور بانکی هستند نیز به صورت تمام وقت در هیات عالی عضویت دارند و می‌توانند تصمیمات را به صورت تخصصی‌تر اخذ کنند.
ایبِنا: در شور دوم طرح بانکداری چه اصلاحاتی در رابطه با تقویت اقتدار نظارتی بانک مرکزی انجام شده است؟
جمور: در فصل پنجم طرح بانک مرکزی که در مورد تحکیم اقتدار بانک مرکزی در قبال افراد تحت نظارت است بیش از ۲۰ ماده به مطالب مختلفی در مورد نظارت بر بانک‌ها و موسسات مالی غیر بانکی پرداخته و مهمترین مطالب آن تغییر ساختار هیات انتظامی است که در شرایط کنونی تعارض منافع در آن دیده می‌شود و مصداق بارز آن این است که نماینده بانک‌ها عضو هیات انتظامی است و در مورد اشخاص تحت نظارت متخلف و بانک‌های متخلف تصمیم‌گیری می‌کند و صاحب رای است و طبیعی است که تعارض منافع در این ساختار وجود دارد. در طرح بانک مرکزی هیات انتظامی متحول شده، هم در هیات بدوی و هم در هیات تجدید نظر که متشکل از یک قاضی و دو نفر کارشناس متخصص هستند که از اشخاص تحت نظارت حق عضویت در آن را ندارند و می‌توانند به نحو بهتری با بانک‌ها و موسسات مالی متخلف برخورد کنند و دیگر اینکه اختیارتی نظیر اختیار گزیر موسسات اعتباری و بقیه اقداماتی که به صلاح دید با توجه به وضعیت نامناسب اشخاص تحت نظارت، هیات عالی می‌تواند از اختیارات خود در این موارد استفاده کرده و در مورد آن‌ها تصمیم گیری کند.
ایبِنا: در صورت تصویب این طرح چطور شاهد جلوگیری از بی انظباطی شبکه بانکی و خلق پول بی ضابطه‌ای که به خصوص از طرف بانک‌های خصوصی اتفاق می‌افتد، هستیم؟
خسروی: بانک مرکزی زمانی دارای اقتدار نظارتی است که اولا کشف تخلف با احتمال بالایی رخ دهد و دوم اینکه بانک مطمئن باشد که اگر تخلفی بکند توسط بانک مرکزی کشف می‌شود و در نهایت در صورت کشف مورد رسیدگی قرارگرفته و حکم بانک مرکزی پس از رسیدگی بازدارنده است و می‌تواند بانک را به صورت پیشگیرانه از انجام آن تخلف منصرف کند.
تخلفات به حدی رسیده که به صورت واضح در صورت‌های مالی قابل مشاهده در بانک‌ها امروزه کاملا مشهود است و مردم به راحتی متوجه می‌شوند فضایی که مقام ناظر به دنبال آن است با فضایی که بانک‌ها دنبال می‌کنند کاملا متفاوت است. در همین حوزه در طرح، ماده‌ای تحت عنوان موظف شدن بانک‌ها به ایجاد داشبورد مدیریتی با اتصال برخط به بانک مرکزی وجود دارد که باید اطلاعات نسبت‌های احتیاطی که موظف هستند آن‌ها را رعایت کنند را در اختیار بانک مرکزی قرار دهند و با این کار به جای منتظر ماندن برای تصویب و افشای صورت‌های مالی متخلفان، اطلاعات به صورت برخط در اختیار بانک مرکزی قرار می‌گیرد که این مسئله منجر به کشف با احتمال بالای تخلف می‌شود.
در خصوص رسیدگی، ساختار هیات انتظامی اشکالاتی داشت که این روند را مختل می‌کرد اول اینکه معاون نظارتی بانک مرکزی به‌عنوان کسی که متولی سلامت بانک هاست و باید در قبال ناترازی و وضعیت ترازنامه و تخلفات پاسخگو باشد، عملا نقشی در هیات انتظامی ندارد و این چرخه حتی باعث می‌شد که فرآیند کشف هم مختل شود و در مواردی که معاون نظارتی تخلفاتی را کشف می‌کرد، پس از اینکه متوجه عدم پیگیری آن می‌شد انگیزه خود را برای کشف تخلف از دست می‌داد، علاوه بر این وقتی تخلفی در دستور کار هیات انتظامی قرار می‌گرفت، یک نفر از سه نفر اعضاء خودش از مدیران عامل بانک‌ها بود و در جایگاه متخلف می‌توانست قرار داشته باشد. در گام بعدی و با همه این، اما و اگرها، اگر حکمی علیه بانک‌ها صادر می‌شد به واسطه اینکه هیات انتظامی جایگاه قضایی نداشت، بانک‌ها و افراد تحت نظارت می‌توانستند در یک دادگاه عمومی از این حکم شکایت کنند و حکم را معلق کنند و یا از مراجع بالاتر دستور موقت صادر بکنند و عملا همه حلقه‌های نظارتی دچار خدشه می‌شدند. در قانون بانکداری دو نکته خیلی مهم اتفاق افتاده اول اینکه دادگاه بدوی و تجدید نظر با محوریت قاضی در داخل بانک مرکزی تعبیه شده و فردی که بر علیه یک بانک رای می‌دهد و هم کسی که تجدید نظر را بررسی می‌کند هر دو قاضی هستند، ماهیتی مشابه دادگاه‌های فعلی دارد و حکم تجدید نظر و حکم قاضی قطعی است و قابل تعلیق نیست.
در این‌صورت بانک مرکزی با سرعت و دقت بالاتری تخلفات را کشف و رسیدگی می‌کند و پس از رسیدگی هم حکمش قطعی است و اساسا سه مولفه اقتدار در این طرح دیده شده است و مهمترین مزیت این طرح در شور دوم نسبت به وضعیت فعلی در واقع همین مسئله است.
ایبِنا: اثرات تقویت بانک مرکزی بر محدودیت بانک‌ها در خلق پول چیست؟
خسروی: بانک مرکزی برای محدود سازی قدرت خلق پول بانکی ایجاد شده است. قدرت خلق پول بانکی در واقع یک مفهوم تشکیکی یا طیفی است که هر چه بانک مرکزی را تقویت کنیم قدرت خلق پول بانک‌ها محدود‌تر می‌شود و حال چیزی که مورد مطالبه است این مسئله است که بانک‌های غیر دولتی حق خلق پول نداشته باشند و این عملا به این معناست که بانک‌های غیر دولتی فعلی یا باید منحل شوند، یا با بانک‌های دولتی ادغام شوند و یا با تغییر اساسنامه تبدیل به صندوق سرمایه گذاری بورسی شوند که هر کدام از این‌ها ابعادی دارد که در یک بند یا یک قانون نمی‌توان آن‌ها را در نظر گرفت و این کار با چالش‌هایی مواجه است که در حال حاضر امکان اجرای آن نیست و باید در مورد آن‌ها فکری کرد، اما در طرح بانک مرکزی تمهیداتی را در نظر گرفته که در آینده بتواند از بانکداری خصوصی عبور کند، تمهیداتی مثل برداشتن سقف ذخیره قانونی نسبت به قانون پولی و بانکی که بانک مرکزی می‌تواند ذخیره قانونی را به بالاتر از ۳۰ درصد ببرد و همچنین انتشار پول دیجیتال بانک مرکزی که عملا جایگزینی در برابر خلق پول بانک هاست و می‌تواند بانک‌ها را در برابر خلق پول محدود کند.
