محمد ربیعزاده، کارشناس پولی و بانکی
بحث آزادسازی نرخ ارز موضوع تازهای در اقتصاد ایران نیست و دستکم از پایان جنگ تحمیلی و آغاز برنامه پنجساله اول توسعه، همزمان با دوره ریاستجمهوری آقای هاشمی رفسنجانی، در سیاستگذاری اقتصادی کشور مطرح بوده است. این موضوع در برنامههای توسعه بعدی نیز به اشکال مختلف مورد توجه قرار گرفت، اما به دلایل مختلف هیچگاه بهطور کامل و پایدار اجرا نشد. در مقاطعی نیز شرایط ارزی کشور به گونهای تغییر کرد که ضرورت بازنگری در سیاست ارزی و نحوه تعیین نرخ ارز بیش از گذشته احساس شد.
منطق اقتصادی آزادسازی نرخ ارز روشن است؛ قیمت ارز باید تا حد امکان بر اساس سازوکار عرضه و تقاضا شکل بگیرد. با این حال، اجرای چنین سیاستی را نمیتوان صرفاً از منظر اقتصادی و بدون در نظر گرفتن آثار اجتماعی آن بررسی کرد. اقتصاد کشور همواره با دو مسئله اساسی یعنی تأمین ارز و تقاضای ارز مواجه بوده و در کنار آن، گروههایی نیز وجود دارند که ممکن است در فرآیند آزادسازی نرخ ارز با آسیبهای بیشتری مواجه شوند.
از همین رو، آزادسازی نرخ ارز زمانی میتواند به یک سیاست پایدار تبدیل شود که در کنار آن، نظام تأمین اجتماعی کارآمد و پیشرفتهای نیز وجود داشته باشد. سیاست اقتصادی نباید صرفاً به دنبال افزایش کارایی در تخصیص منابع باشد، بلکه باید آثار توزیعی تصمیمات و پیامدهای آن بر اقشار آسیبپذیر را نیز در نظر بگیرد. عدالت اقتصادی فقط به معنای تخصیص بهینه منابع نیست و حمایت از گروههایی که در معرض آسیب قرار میگیرند نیز بخشی از الزامات اجرای سیاستهای اقتصادی است.
در مقابل، تجربه نرخهای ترجیحی نیز نشان داده است که این سیاست بهتنهایی نمیتواند راهحل مناسبی برای حمایت از اقشار مختلف باشد. در عمل، دامنه کالاهای مشمول نرخ ترجیحی ممکن است بهتدریج از کالاهای واقعاً ضروری و استراتژیک فراتر رود و همین مسئله زمینه شکلگیری رانت و انحراف منابع را فراهم کند. بنابراین، مسئله اصلی صرفاً انتخاب میان «نرخ ترجیحی» و «نرخ آزاد» نیست، بلکه باید دید چه سازوکاری میتواند منابع محدود ارزی را با کمترین انحراف و بیشترین اثربخشی در اختیار اقتصاد قرار دهد.
جنگ نیز متغیری است که نمیتوان آثار آن را در این زمینه نادیده گرفت. جنگ میتواند تقریباً تمام سیاستهای اقتصادی کشور را تحت تأثیر قرار دهد و سیاست ارزی نیز از این قاعده مستثنی نیست. البته درباره اینکه اعتراضات یا سایر تحولات اقتصادی و اجتماعی تا چه اندازه ناشی از سیاست ارزی بودهاند، نیاز به بررسی و داوری جداگانه وجود دارد؛ اما این موضوع نباید باعث شود اصل منطق اقتصادی آزادسازی نرخ ارز از دستور کار تحلیل و بررسی خارج شود.
یکی از نکات مهم در اصلاح سیاست ارزی، توجه به ساختار عرضه ارز است. در سالهای گذشته دولت یکی از بزرگترین عرضهکنندگان ارز در اقتصاد کشور بوده و طبیعی است که وقتی دولت عرضهکننده اصلی باشد، امکان اثرگذاری قابل توجهی بر قیمت و تنظیم بازار نیز خواهد داشت. با تشدید تحریمها و کاهش درآمدهای دولت، این جایگاه تا حدی تغییر کرد و بخشهایی مانند پتروشیمیها و سایر صادرکنندگان سهم بیشتری در عرضه ارز پیدا کردند.
این تغییر در ساختار عرضه، اهمیت سیاستگذاری ارزی را دوچندان میکند. حتی اگر قرار باشد سازوکار عرضه و تقاضا مبنای تعیین نرخ ارز قرار گیرد، نمیتوان از نقش عرضهکنندگان عمده و میزان ارز قابل عرضه در بازار چشمپوشی کرد. اگر سیاستگذار از صادرکنندگان انتظار داشته باشد ارز حاصل از صادرات خود را در چارچوب سیاستهای مشخص به بازار بازگردانند، باید سازوکاری طراحی شود که انگیزه و امکان همکاری آنها را نیز در نظر بگیرد.
در سوی دیگر بازار، مسئله تقاضا قرار دارد. ناکارآمدی سیاستهای ارزی میتواند در این بخش نیز زمینه رفتارهای سوداگرانه و انحراف منابع را ایجاد کند. اگر سیاستگذار صرفاً ارز ترجیحی اختصاص دهد و سپس تلاش کند با ابزارهای نظارتی با سوءاستفاده از این منابع مقابله کند، در عمل ممکن است شکاف میان نرخها خود به عاملی برای ایجاد رانت تبدیل شود.
منفعتجویی لزوماً به معنای رفتار منفی یا غیرطبیعی نیست؛ بلکه یک رفتار اقتصادی طبیعی است که در سطوح فردی، بنگاهی و کلان وجود دارد. اگر به فردی در سطح خرد منابع ارزی ارزان اختصاص داده شود و بخشی از آن بلااستفاده باقی بماند، طبیعی است که ممکن است تمایل داشته باشد آن را در بازار آزاد بفروشد. در سطح بنگاه نیز اگر شرکتی به منابع ارزانقیمت دسترسی پیدا کند، ممکن است در شرایطی که بازار اجازه میدهد، کالا یا منابع خود را با قیمت بالاتری عرضه کند؛ بنابراین نمیتوان صرفاً با ابزار نظارت و برخورد، انگیزههای اقتصادی را از بین برد. همانگونه که آب مسیر خود را پیدا میکند، منابع اقتصادی نیز در صورت وجود شکافهای قیمتی و انگیزشی، مسیر خود را پیدا خواهند کرد. راهکار پایدار، حذف یا کاهش انگیزههای ایجادکننده رانت و طراحی مکانیزمهای منطقی و اقتصادی است، نه اینکه تمام بار سیاستگذاری بر دوش نظارت و برخورد قرار گیرد.
از منظر آثار اقتصادی نیز باید میان کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت تفاوت قائل شد. آزادسازی نرخ ارز در کوتاهمدت طبیعتاً میتواند آثار تورمی داشته باشد، اما اینکه این آثار در میانمدت و بلندمدت به چه مسیری منتهی شوند، تا حد زیادی به نحوه اجرای سیاستهای پولی و مالی کشور بستگی دارد.
در حوزه سیاست مالی، وجود یک نظام مالیاتی کارآمد و اثربخش اهمیت زیادی دارد و در حوزه سیاست پولی نیز نرخ بهره، سپرده قانونی، عملیات مربوط به اوراق و سایر ابزارهای سیاست پولی باید در چارچوبی مشخص و هماهنگ به کار گرفته شوند. نمیتوان انتظار داشت سیاست آزادسازی نرخ ارز بهتنهایی بتواند به ثبات اقتصادی منجر شود، در حالی که سایر اجزای سیاستگذاری اقتصادی در جهت دیگری حرکت میکنند.
در حال حاضر، دستکم از منظر سیاستگذاری، نمیتوان یک چارچوب کاملاً شفاف و هماهنگ میان سیاستهای پولی و مالی و سیاست آزادسازی نرخ ارز ترسیم کرد. این سیاستها باید همجهت باشند تا آزادسازی نرخ ارز در میانمدت و بلندمدت بتواند در مسیر کاهش تورم و افزایش ثبات اقتصادی قرار گیرد.
موضوع دیگری که در اصلاح سیاست ارزی اهمیت دارد، تفکیک دقیق مسئولیتها در فرآیند تجارت و تخصیص ارز است. در موضوعاتی مانند ثبت سفارش، تخصیص ارز، اولویتبندی کالاها و ترخیص، قوانین و مقررات، نهادهای مسئول و سامانههای مربوط را مشخص کردهاند. بانک مرکزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت جهاد کشاورزی، گمرک و سایر دستگاههای مسئول، هر یک اختیارات و وظایف مشخصی دارند و باید متناسب با همان وظایف، مسئولیت خود را انجام دهند و پاسخگو باشند.
نباید به گونهای عمل شود که هنگام بروز یک مشکل در زنجیره تجارت و تأمین ارز، تنها یک دستگاه در معرض انتقاد و پاسخگویی قرار گیرد. این فرآیندها بهشدت پیچیده و بههمپیوستهاند و هر قطعهای از این زنجیره اگر دچار اشکال شود، میتواند کل فرآیند را مختل کند. گاهی حتی یک غفلت کوچک در طراحی یک فرآیند یا سامانه میتواند زمینهساز رانت یا فساد شود و در ادامه، کل سیستم را تحت تأثیر قرار دهد.
برای مثال، در ابتدای طراحی اوراق گام، نقدشوندگی آن بسیار بالا بود و در همان ابتدای زنجیره امکان نقد کردن آن وجود داشت. همین غفلت در طراحی اولیه، مورد سوءاستفاده برخی افراد قرار گرفت و مسائلی ایجاد کرد. این مثال نشان میدهد که در سیاستگذاری اقتصادی، نقاط کوچک، اما حساس میتوانند اهمیت بسیار بزرگی پیدا کنند. یک غفلت جزئی ممکن است مانند ویروسی در میان سامانهها و نهادهای مختلف گردش کند و در نهایت ابعاد مسئله به اندازهای بزرگ شود که حتی از توان دستگاههای مسئول نیز خارج باشد.
در کنار هماهنگی میان نهادهای حاکمیتی مانند وزارت صمت، گمرک و بانک مرکزی، یکی از مهمترین الزامات اصلاح سیاست ارزی، افزایش شفافیت است. هر فرد یا واحدی که منابع ارزی دریافت میکند، باید نحوه دریافت و مصرف این منابع برای عموم مردم شفاف باشد. منابع ارزی متعلق به مردم ایران است و منابعی که در اختیار افراد یا واحدهای خاص قرار میگیرد، باید برای حل یک مسئله اقتصادی کشور به کار گرفته شود، نه اینکه خود به ایجاد مشکلات و رانتهای جدید منجر شود.
این موضوع را نمیتوان صرفاً یک مسئله شخصی، مقطعی، جغرافیایی یا صنفی تلقی کرد و به بهانه محرمانه بودن اطلاعات، از انتشار آن جلوگیری کرد. همانطور که در قانون، انتشار اسامی ابربدهکاران بانکی مورد توجه قرار گرفته است، در حوزه ارز و تجارت نیز باید اطلاعات واحدها و نهادهایی که ارز دریافت میکنند، واردات انجام میدهند، کالا تخصیص میدهند یا در فرآیند تنظیم بازار نقش دارند، تا حد امکان بهصورت شفاف و بدون محدودیتهای غیرضروری در اختیار مردم قرار گیرد.
در کنار شفافیت، حلقه مفقوده دیگر، ورود عملکرد ارزی و تجاری افراد به نظام اعتبارسنجی کشور است. عملکرد اشخاص و شرکتها در حوزه دریافت ارز، ثبت سفارش، اولویتبندی کالا، ترخیص از گمرک و انجام تعهدات باید در گرید اعتباری آنها لحاظ شود.
اگر فرد یا شرکتی به تعهدات خود عمل نکند یا در این فرآیند اخلال ایجاد کند، باید گرید اعتباری او بهسرعت کاهش پیدا کند و این سابقه در تصمیمات بعدی لحاظ شود. در ادامه، ثبت سفارش، اولویتبندی کالاها و تخصیص منابع نیز باید تا حد زیادی مبتنی بر اعتبارسنجی متقاضیان باشد.
به بیان دیگر، منابع ارزی و امکانات مرتبط با تجارت باید در اولویت به کسانی اختصاص پیدا کند که گرید اعتباری مناسبی دارند. گریدهای A و B میتوانند مبنای اولیه این فرآیند قرار گیرند و یکی از مهمترین معیارهای اعتبارسنجی نیز باید سابقه و عملکرد افراد و شرکتها در حوزه واردات، صادرات و همکاری با دولت برای تنظیم بازار باشد.
در نهایت، اصلاح سیاست ارزی را نمیتوان صرفاً با تغییر یک نرخ یا حذف یک نرخ ترجیحی محقق کرد. آزادسازی نرخ ارز، در صورت انتخاب بهعنوان مسیر سیاستگذاری، نیازمند مجموعهای از اصلاحات هماهنگ در سیاست پولی و مالی، ساختار تأمین اجتماعی، شفافیت، اعتبارسنجی و تقسیم دقیق مسئولیت میان دستگاههای مختلف است. هرچه این زنجیره منسجمتر و شفافتر باشد، احتمال آنکه منابع ارزی به جای ایجاد رانت و ناترازی، در مسیر اهداف اقتصادی کشور قرار گیرد، بیشتر خواهد بود.
