به گزارش خبرنگار ایبنا؛ رابطه مالی دولت با بانک مرکزی و شبکه بانکی از مهمترین مجاری پیوند سیاست مالی و پولی در اقتصاد ایران است. هرگاه درآمدهای دولت با مخارج آن متناسب نباشد یا زمان وصول درآمدها با موعد پرداخت هزینهها همزمان نشود، بخشی از نیاز مالی دولت و شرکتهای دولتی ممکن است از طریق تنخواه، تسهیلات مستقیم، تکالیف بودجهای، واگذاری اوراق به بانکها یا تأخیر در بازپرداخت تعهدات تأمین شود. ازاینرو، بدهی بخش دولتی فقط یک رقم حسابداری نیست، بلکه نحوه انتقال فشارهای مالی به ترازنامه بانکها، پایه پولی و نقدینگی را نشان میدهد.
در آمارهای پولی، بخش دولتی شامل دولت و شرکتها و مؤسسات دولتی است و بدهی آن به سیستم بانکی، مجموع بدهی این دو بخش به بانک مرکزی، بانکها و مؤسسات اعتباری را دربر میگیرد. ارقام گزارش بیانگر بدهی ناخالص است و با خالص مطالبات سیستم بانکی تفاوت دارد؛ زیرا در محاسبه خالص مطالبات، سپردههای بخش دولتی از بدهی ناخالص کسر میشود. ازاینرو، افزایش بدهی ناخالص لزوماً به همان میزان بر پایه پولی یا نقدینگی اثر نمیگذارد و باید همراه با سپردههای دولت و سایر اقلام ترازنامه ارزیابی شود.
بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی ۱۳۷ برابر شد
بر پایه اطلاعات بانک مرکزی، مانده بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی از ۲۰۶٫۲ هزار میلیارد ریال در پایان سال ۱۳۸۱ به ۲۸٬۲۸۳٫۹ هزار میلیارد ریال در پایان سال ۱۴۰۴ رسیده است؛ یعنی طی ۲۳ سال بیش از ۱۳۷ برابر شده و متوسط رشد مرکب سالانه آن حدود ۲۳٫۹ درصد بوده است. این بدهی تا میانه دهه ۱۳۸۰ رشد محدودی داشت، سپس شتاب گرفت و در دهه ۱۳۹۰ از ۶۳۸٫۵ به ۵٬۶۰۹٫۸ هزار میلیارد ریال افزایش یافت. در فاصله پایان سالهای ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴ نیز از ۷٬۲۷۹٫۴ به ۲۸٬۲۸۳٫۹ هزار میلیارد ریال رسید؛ نزدیک به ۳٫۹ برابر شد و متوسط رشد سالانه آن به ۴۰٫۴ درصد افزایش یافت.
جزئیات مسیر تاریخی نشان میدهد در فاصله سالهای ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۵، مانده بدهی بخش دولتی فقط از ۲۰۶٫۲ به ۲۵۶٫۲ هزار میلیارد ریال رسید و متوسط رشد سالانه آن نزدیک به ۵٫۶ درصد بود. از سال ۱۳۸۶ سرعت رشد افزایش یافت و بدهی در پایان سال ۱۳۸۹ به ۵۵۳٫۴ هزار میلیارد ریال رسید؛ یعنی در چهار سال بیش از دو برابر شد. این شتاب در دهه ۱۳۹۰ تقویت شد و مانده بدهی بخش دولتی تا پایان سال ۱۳۹۹ حدود ۸٫۸ برابر مقدار ثبتشده در آغاز دهه شد. متوسط رشد مرکب سالانه بدهی در دهه ۱۳۹۰ حدود ۲۷٫۳ درصد بود، اما افزایش ۴۰٫۴ درصدی متوسط سالانه در فاصله ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴ نشان میدهد فشار مالی بخش دولتی بر ترازنامه نظام بانکی در سالهای پایانی دوره وارد مرحله پرشتابتری شده است.
در همین دوره، نقدینگی از ۴۱۷٫۵ به ۱۵۵٬۸۱۲٫۲ هزار میلیارد ریال افزایش یافت و با متوسط رشد سالانه ۲۹٫۴ درصد، در مجموع سریعتر از بدهی بخش دولتی رشد کرد. در نتیجه، نسبت بدهی بخش دولتی به نقدینگی از ۴۹٫۴ درصد در سال ۱۳۸۱ به ۱۸٫۲ درصد در سال ۱۴۰۴ کاهش یافت؛ اما این تغییر نسبی به معنای کوچکشدن بدهی نیست. این نسبت پس از رسیدن به ۱۵٫۱ درصد در سال ۱۴۰۰، طی سالهای ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳ بهترتیب به ۱۷٫۷، ۱۸٫۴ و ۱۹٫۶ درصد افزایش یافت. رشد بدهی در این سه سال نیز بهترتیب ۵۴٫۲، ۲۹٫۱ و ۳۷٫۸ درصد و بیش از رشد نقدینگی بود. در سال ۱۴۰۴، با وجود رشد ۴۱٫۶ درصدی بدهی و افزایش بیش از ۸٬۳۱۱ هزار میلیارد ریالی مانده آن، رشد ۵۳٫۳ درصدی نقدینگی نسبت یادشده را به ۱۸٫۲ درصد کاهش داد.
یکی از مهمترین تحولات، تغییر ترکیب بدهی به سود دولت است. سهم دولت از کل بدهی بخش دولتی میان سالهای ۱۳۸۱ و ۱۴۰۴ از ۶۲٫۵ به ۹۰٫۵ درصد افزایش یافت و سهم شرکتهای دولتی از ۳۷٫۵ به ۹٫۵ درصد کاهش پیدا کرد. بدهی دولت در این فاصله از ۱۲۸٫۹ به ۲۵٬۵۹۸٫۹ هزار میلیارد ریال رسید و تقریباً ۱۹۹ برابر شد؛ در حالی که بدهی شرکتهای دولتی از ۷۷٫۳ به ۲٬۶۸۵ هزار میلیارد ریال افزایش یافت و نزدیک به ۳۵ برابر شد؛ بنابراین مسئله بدهی بانکی بیش از گذشته به ساختار بودجه عمومی، پایداری درآمدها، کنترل مخارج و مدیریت بدهی دولت وابسته شده است. البته کاهش سهم شرکتهای دولتی به معنای زوال ریسک آنها نیست؛ زیرا تمرکز بدهی یا تضمینهای دولت میتواند ریسک این شرکتها را به دولت و شبکه بانکی منتقل کند.
روند بدهی دولت در سالهای اخیر این تغییر ساختاری را آشکارتر میکند. مانده بدهی دولت که در پایان سال ۱۳۹۹ معادل ۵٬۱۲۱٫۹ هزار میلیارد ریال بود، در سال ۱۴۰۰ با رشد ۱۴٫۶ درصدی به ۵٬۸۷۰٫۱ هزار میلیارد ریال رسید. این بدهی در سال ۱۴۰۱ حدود ۵۹ درصد افزایش یافت و از ۹٬۳۳۶ هزار میلیارد ریال عبور کرد. رشد آن در سال ۱۴۰۲ معادل ۲۸٫۱ درصد، در سال ۱۴۰۳ حدود ۴۶٫۲ درصد و در سال ۱۴۰۴ نزدیک به ۴۶٫۳ درصد بود. در نتیجه، بدهی دولت از پایان سال ۱۴۰۰ تا پایان سال ۱۴۰۴ بیش از ۴٫۳ برابر شد. افزایش مطلق آن فقط در سال ۱۴۰۴ به ۸٬۱۰۶٫۲ هزار میلیارد ریال رسید؛ رقمی که از کل مانده بدهی دولت در پایان سال ۱۴۰۰ بیشتر است و ابعاد شتابگیری تعهدات بانکی دولت را نشان میدهد.
بدهی شرکتها و مؤسسات دولتی مسیر متفاوتی داشته است. مانده این بدهی از ۷۷٫۳ هزار میلیارد ریال در پایان سال ۱۳۸۱ به ۸۴٫۵ هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۸۹ رسید و در هشت سال نخست تغییر محدودی داشت. از ابتدای دهه ۱۳۹۰ روند افزایشی آن تقویت شد و رقم بدهی در سال ۱۳۹۴ به ۳۰۳٫۲ و در پایان سال ۱۳۹۹ به ۴۸۷٫۹ هزار میلیارد ریال رسید. بزرگترین جهش در سال ۱۴۰۰ رخ داد که بدهی شرکتهای دولتی با رشد ۱۸۸٫۹ درصدی به ۱٬۴۰۹٫۳ هزار میلیارد ریال افزایش یافت. این رقم در سالهای ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ نیز بهترتیب ۳۴ و ۳۳٫۹ درصد رشد کرد، در سال ۱۴۰۳ دو درصد کاهش یافت و در سال ۱۴۰۴ با رشد ۸٫۳ درصدی به ۲٬۶۸۵ هزار میلیارد ریال رسید. کندشدن رشد این جزء در دو سال پایانی، همراه با جهش بدهی دولت، سهم شرکتهای دولتی را از کل بدهی بهطور محسوسی کاهش داد.
بانک مرکزی و بانکها؛ دو مسیر تأمین مالی دولت
ترکیب بستانکاران نیز اهمیت سیاستی دارد. در پایان سال ۱۴۰۴، از مجموع بدهی بخش دولتی، ۱۷٬۷۸۶٫۶ هزار میلیارد ریال، معادل ۶۲٫۹ درصد، به بانکها و مؤسسات اعتباری و ۱۰٬۴۹۷٫۳ هزار میلیارد ریال، معادل ۳۷٫۱ درصد، به بانک مرکزی مربوط بود. از پایان سال ۱۴۰۰ تا پایان سال ۱۴۰۴، بدهی به بانک مرکزی بیش از چهار برابر و بدهی به بانکها حدود ۳٫۷ برابر شد. در پایان سال ۱۴۰۴، از کل بدهی به بانک مرکزی، ۸٬۳۲۶٫۵ هزار میلیارد ریال متعلق به دولت و ۲٬۱۷۰٫۸ هزار میلیارد ریال مربوط به شرکتهای دولتی بود. بدهی دولت به بانک مرکزی در همین سال ۷۲٫۶ درصد رشد کرد.
بانکها و مؤسسات اعتباری در تمام سالهای مورد بررسی از ۱۳۹۵ به بعد، بستانکار اصلی بخش دولتی بودهاند. سهم آنها از کل بدهی در سال ۱۳۹۶ به ۷۹٫۶ درصد رسید، اما در سالهای بعد بهتدریج کاهش یافت و در پایان سال ۱۴۰۴ به ۶۲٫۹ درصد محدود شد. در مقابل، سهم بانک مرکزی از ۲۰٫۴ درصد در سال ۱۳۹۶ به ۳۷٫۱ درصد در سال ۱۴۰۴ افزایش یافت. این تغییر نشان میدهد اگرچه شبکه بانکی همچنان بخش عمده مطالبات از دولت و شرکتهای دولتی را در اختیار دارد، سهم مطالبات مستقیم بانک مرکزی نیز در سالهای اخیر رو به افزایش گذاشته است. رشد سریع هر دو جزء بیانگر آن است که فشار تأمین مالی بخش دولتی تنها از یک مسیر ایجاد نشده و بهطور همزمان در ترازنامه بانک مرکزی و بانکها انعکاس یافته است.
انتقال کسری بودجه از بانک مرکزی به بانکها؛ پولیزدایی یا تغییر مسیر؟
بدهی مستقیم دولت به بانک مرکزی از روشنترین مجاری انتقال سیاست مالی به پایه پولی است، اما تأمین مالی دولت از شبکه بانکی نیز لزوماً اثر پولی را از میان نمیبرد. چنانچه بانکها برای خرید اوراق دولتی، پرداخت تسهیلات تکلیفی یا نگهداری مطالبات از دولت منابع کافی نداشته باشند، ممکن است برای جبران کسری نقدینگی به بازار بینبانکی یا بانک مرکزی متوسل شوند. در این حالت، بدهی دولت ابتدا در سمت دارایی بانک ثبت میشود، اما فشار نقدینگی حاصل از آن میتواند در مرحله بعد به افزایش بدهی بانکها به بانک مرکزی و رشد پایه پولی منجر شود. به همین دلیل، انتقال تأمین مالی کسری بودجه از بانک مرکزی به بانکها، بدون فراهمکردن منابع واقعی و برنامه بازپرداخت منظم، الزاماً به معنای توقف پولیسازی کسری بودجه نیست.
اثر پولی مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی باید در کنار سپردههای دولت ارزیابی شود. دریافت اعتبار از بانک مرکزی، تا زمانی که منابع در حساب دولت باقی بماند، ممکن است اثر محدودتری بر پایه پولی داشته باشد؛ اما با مصرف منابع و انتقال آنها به حساب اشخاص، پیمانکاران یا بانکها، سپرده دولت کاهش مییابد و اثر پولی آشکارتر میشود. به همین علت، افزایش بدهی ناخالص دولت را نمیتوان بدون بررسی همزمان تغییر سپردههای دولتی بهطور کامل تفسیر کرد. بااینحال، هنگامی که رشد بدهی مستقیم مستمر باشد و با درآمد پایدار یا برنامه بازپرداخت منظم همراه نشود، ظرفیت بانک مرکزی برای کنترل پایه پولی، مدیریت نقدینگی و هدایت نرخهای بازار پول با محدودیت بیشتری روبهرو خواهد شد.
در پایان سال ۱۴۰۴، از مجموع ۱۷٬۷۸۶٫۶ هزار میلیارد ریال بدهی بخش دولتی به بانکها و مؤسسات اعتباری، ۱۷٬۲۷۲٫۴ هزار میلیارد ریال به دولت و فقط ۵۱۴٫۲ هزار میلیارد ریال به شرکتهای دولتی تعلق داشت. به این ترتیب، بیش از ۹۷ درصد مطالبات شبکه بانکی از بخش دولتی به خود دولت مربوط بود. بدهی دولت به بانکها در سال ۱۴۰۴ حدود ۳۶٫۳ درصد افزایش یافت، در حالی که رشد بدهی شرکتهای دولتی به بانکها تنها ۲٫۹ درصد بود. این ارقام نشان میدهد تمرکز بدهی در دولت نهفقط در کل نظام بانکی، بلکه بهطور مشخص در ترازنامه بانکها و مؤسسات اعتباری نیز به سطح بسیار بالایی رسیده است.
مطالبات دولتی؛ فشاری بر نقدینگی و سلامت بانکها
انباشت مطالبات از دولت برای سلامت شبکه بانکی نیز پیامدهای مهمی دارد. افزایش سهم دولت از منابع بانکی میتواند ظرفیت تأمین مالی بنگاهها و خانوارها را محدود و به برونرانی اعتبار بخش خصوصی منجر شود. از سوی دیگر، سررسید طولانی یا نامشخص مطالبات دولتی با ماهیت کوتاهمدت و عندالمطالبه بخش بزرگی از منابع بانکها سازگار نیست و میتواند عدم تطابق سررسید را تشدید کند. شناسایی سود مطالبات دولتی پیش از وصول نقدی، تفاوت بازده این داراییها با هزینه تجهیز منابع و تأخیر در بازپرداخت نیز ممکن است سودآوری ظاهری را در کنار ضعف جریان نقدی ایجاد کند و وابستگی بانکها به منابع کوتاهمدت بازار بینبانکی و بانک مرکزی را افزایش دهد.
روش تأمین کسری بودجه در شدت این آثار تعیینکننده است. تأمین کسری از محل درآمدهای مالیاتی پایدار یا فروش واقعی داراییها، در مقایسه با استقراض بانکی، اثر مستقیم پولی محدودتری دارد. فروش اوراق به خانوارها و مؤسسات غیربانکی نیز در درجه نخست قدرت خرید موجود را از بخش خصوصی به دولت منتقل میکند و لزوماً به خلق نقدینگی جدید نمیانجامد. اما خرید اوراق توسط بانکها یا اعطای مستقیم اعتبار به دولت میتواند با ایجاد سپرده جدید همراه شود؛ بهویژه اگر بانکها منابع لازم را از بانک مرکزی دریافت کنند. تکالیف بودجهای نیز بخشی از همین سازوکار است. الزام بانکها به پرداخت تسهیلات با نرخ، سررسید یا شرایط نامتناسب با ساختار منابع، داراییهای کمنقدشونده ایجاد میکند و در صورت تأخیر در بازپرداخت، نیاز بانک به منابع کوتاهمدت را افزایش میدهد.
در تفسیر روند بلندمدت باید تغییر پوشش آماری بانکها و مؤسسات اعتباری و افزایش سهم اوراق دولتی در ترازنامه بانکها را نیز در نظر گرفت. این عوامل بر سطح و ترکیب برخی اقلام اثر میگذارند، اما جهت اصلی تحولات را تغییر نمیدهند: افزایش شدید بدهی، غلبه سهم دولت و رشد همزمان مطالبات بانک مرکزی و شبکه بانکی.
مهار بدهی دولت با انضباط بودجهای
مهار پایدار این روند مستلزم آن است که کنترل کسری بودجه به منع استقراض مستقیم از بانک مرکزی محدود نشود و تکالیف اعتباری بدون منبع، فروش نامتناسب اوراق به بانکها و تبدیل مطالبات دولت به اضافهبرداشت بانکی را نیز دربر گیرد. نخستین ضرورت، تدوین قاعده مالی معتبر برای تعیین سقف کسری بودجه، رشد مخارج و شیوههای مجاز تأمین مالی است. تا زمانی که افزایش مخارج با درآمدهای پایدار سازگار نباشد، فشار بر بانک مرکزی و شبکه بانکی از مسیرهای رسمی یا غیرمستقیم ادامه خواهد یافت. منع تأمین مالی پولی نیز باید علاوه بر استقراض مستقیم، فروش اجباری اوراق به بانکها و تکالیفی را پوشش دهد که بدون تأمین منبع، هزینه آنها در نهایت به بانک یا بانک مرکزی منتقل میشود.
ضرورت دیگر، استقرار نظام جامع مدیریت بدهی عمومی است تا موجودی بدهی، نرخ سود، سررسید، بستانکار، تضمینها و برنامه بازپرداخت بهصورت منظم ثبت و منتشر شود. نبود تقویم شفاف بازپرداخت، مدیریت دارایی و بدهی و برنامهریزی نقدینگی بانکها را دشوار میکند. تسویه منظم مطالبات از طریق پیشبینی ردیف بودجهای، تهاتر، واگذاری داراییهای قابلنقد یا تبدیل مطالبات نامشخص به اوراق قابلمعامله میتواند کیفیت و نقدشوندگی دارایی بانکها را بهبود بخشد. توسعه بازار بدهی غیربانکی و افزایش مشارکت صندوقهای سرمایهگذاری، بیمهها، صندوقهای بازنشستگی و سرمایهگذاران حقیقی نیز میتواند وابستگی تأمین مالی دولت به شبکه بانکی را کاهش دهد، مشروط بر آنکه ظرفیت بازار و آثار انتشار اوراق بر نرخ سود مورد توجه قرار گیرد.
همچنین هر تکلیف اعتباری باید دارای منبع تأمین، نرخ جبران و سازوکار بازپرداخت روشن باشد. بانکهای دارای کسری نقدینگی، کفایت سرمایه پایین یا ساختار مالی آسیبپذیر نباید برای خرید اوراق یا تأمین مالی دولت تحت فشار قرار گیرند؛ زیرا این اقدام احتمال انتقال بدهی دولت به بانک مرکزی را افزایش میدهد. زمان و حجم انتشار اوراق دولتی نیز باید با وضعیت نقدینگی بازار بینبانکی و اهداف عملیاتی سیاست پولی هماهنگ شود تا تأمین مالی دولت به بیثباتی نرخهای بازار یا تزریق جبرانی پایه پولی نینجامد. پایش بدهی شرکتهای دولتی و تضمینهای دولت نیز ضروری است، زیرا تعهدات بنگاههای زیانده میتواند در آینده به بدهی مستقیم دولت تبدیل شود.
بدهی دولت چگونه به فشار پولی تبدیل میشود؟
در مجموع، بررسی سالهای ۱۳۸۱ تا ۱۴۰۴ نشان میدهد مسئله اصلی فقط افزایش اسمی بدهی نیست، بلکه شتاب رشد آن در سالهای اخیر، تمرکز بیش از ۹۰ درصدی در دولت، افزایش سهم بانک مرکزی از مطالبات و امکان انتقال فشار از بودجه عمومی به ترازنامه بانکها و سپس پایه پولی است. انتقال ظاهری تأمین مالی از بانک مرکزی به شبکه بانکی، بدون منابع واقعی و بازپرداخت منظم، اثر پولی کسری بودجه را حذف نمیکند. کنترل این فرایند به انضباط بودجهای، شفافیت بدهی عمومی، تسویه منظم مطالبات، محدودکردن تکالیف فاقد منبع، توسعه بازار بدهی غیربانکی و هماهنگی مؤثر سیاست مالی و پولی نیاز دارد. بدون این اصلاحات، بدهی دولت میتواند همچنان ظرفیت اعتباردهی بانکها را محدود، ناترازی نقدینگی آنها را تشدید و زمینه رشد پایه پولی و فشارهای تورمی را فراهم کند.
