ولیاله سیف، رئیس کل پیشین بانک مرکزی
نظام بانکی ایران بیش از چهار دهه است که بر اساس قانون عملیات بانکی بدون ربا فعالیت میکند که هدف اولیه این قانون، حذف ربا از عملیات بانکی و ایجاد نظام پولی و اعتباری منطبق با موازین اسلامی بود.
با این حال، تجربه چند دهه گذشته نشان میدهد که مسئله بانکداری اسلامی را نمیتوان صرفاً با انتخاب چند نوع قرارداد اسلامی و حذف عنوان بهره از عملیات بانکی حل کرد.
مسئله اساسیتر آن است که میان موازین شرعی، قوانین و مقررات، قراردادهای بانکی، فرآیندهای عملیاتی و رفتار واقعی بانکها چه رابطهای برقرار است و چه سازوکاری میتواند اطمینان دهد که این حلقهها در عمل با یکدیگر منطبق هستند.
از این منظر، پرسش اصلی امروز این نیست که کدام قرارداد اسلامی است؟ بلکه این است که چه معماری نهادی و نظارتی میتواند تضمین کند که چارچوبهای شرعی، به مقررات روشن تبدیل شده و سپس در عملیات واقعی بانکها بهصورت یکسان، مستمر و قابل حسابرسی اجرا شوند؟
پاسخ به این پرسش در ایران نمیتواند صرفاً با الگوبرداری از کشورهای دیگر ارائه شود؛ زیرا ساختار حقوقی و نهادی ایران ویژگی منحصربهفردی دارد. وجود شورای نگهبان بهعنوان مرجع قانون اساسی در حوزه تشخیص انطباق قوانین و
مقررات با موازین اسلامی و وجود شورای فقهی در بانک مرکزی، معماری خاصی را ایجاد کرده است.
پیشنهاد این مقاله آن است که به جای ایجاد لایههای متعدد و موازی حاکمیت شرعی در هر بانک، از همین ساختار موجود استفاده شود و مرجعیت شرعی در سطح نظام بانکی، متمرکز و کنترل اجرای مقررات در درون نظام حاکمیت شرکتی بانکها یکپارچه شود.
۱. نقطه آغاز؛ جایگاه شورای نگهبان
اصل چهارم قانون اساسی مقرر میدارد:
«کلیه قوانین و مقررات … باید بر اساس موازین اسلامی باشد» و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
این جایگاه، شورای نگهبان را از نهادهای شرعی متعارف در نظام بانکی کشورهای دیگر متمایز میکند.
شورای نگهبان یک هیات شریعت بانکی نیست؛ بلکه صلاحیت آن عام و مربوط به نظام حقوقی کشور است. آییننامه داخلی شورای نگهبان نیز اعلام مغایرت قوانین و مقررات با شرع را، با توجه به اصل چهارم، در صلاحیت اکثریت فقهای شورای نگهبان قرار داده است؛ بنابراین در طراحی نظام بانکداری اسلامی ایران باید میان دو موضوع تفکیک قائل شد:
الف- صلاحیت قانون اساسی برای تشخیص انطباق شرعی قوانین و مقررات و ب- کارشناسی و نظارت تخصصی بر مسائل فقهی پول و بانک. این دو، یکسان نیستند.
۲. مسئله تفویض صلاحیت و اهمیت آن در طراحی مدل
اصل چهارم، تشخیص انطباق قوانین و مقررات با موازین اسلامی را مستقیماً بر عهده فقهای شورای نگهبان گذاشته است.
از این رو، در طراحی نهادی نظام بانکداری اسلامی نمیتوان فرض کرد که ایجاد یک نهاد تخصصی در بانک مرکزی، به خودی خود موجب انتقال یا جایگزینی صلاحیت قانون اساسی شورای نگهبان میشود.
البته میان تفویض صلاحیت و استفاده از کارشناسی تخصصی تفاوت اساسی وجود دارد.
شورای نگهبان میتواند برای بررسی مسائل پیچیده پولی و بانکی از مطالعات و نظرات تخصصی استفاده کند؛ اما این امر به معنای انتقال صلاحیت قانون اساسی آن شورا نیست.
این نکته، اتفاقاً یکی از دلایل ضرورت وجود یک نهاد تخصصی مانند شورای فقهی بانک مرکزی است.
به عبارت دیگر: شورای فقهی نباید جایگزین شورای نگهبان تلقی شود؛ بلکه باید مرجع تخصصی فقه پول و بانک در ساختار بانک مرکزی باشد.
۳. شورای فقهی بانک مرکزی؛ مرجع تخصصی حاکمیت شرعی بانکی
قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۲، شورای فقهی را صراحتاً در زمره ارکان بانک مرکزی قرار داده است.
ماده ۱۸ این قانون برای حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قراردادهای مورد استفاده در عملیات بانکی با موازین شرع، شورای فقهی را پیشبینی کرده است. ترکیب شورا نیز نشاندهنده ماهیت تخصصی آن است: پنج فقیه متخصص در فقه معاملات و مسائل پولی و بانکی، در کنار مسئولان و کارشناسان اقتصادی و حقوقی مرتبط با بانک مرکزی و نظام بانکی؛ بنابراین شورای فقهی بانک مرکزی را باید نهادی دانست که فقه را با واقعیت پیچیده نظام پولی و بانکی پیوند میدهد.
وظایف این شورا در مدل پیشنهادی عبارت است از:
- بررسی فقهی قراردادها و ابزارهای بانکی؛
- بررسی تصمیمات بانک مرکزی از منظر شرعی؛
- بررسی ابزارهای سیاست پولی از حیث احکام شرعی؛
- ایجاد وحدت رویه فقهی در نظام بانکی؛
- تعیین چارچوبهای شرعی محصولات و عملیات بانکی؛
- بررسی محصولات و قراردادهای جدید؛
- و کمک به تبدیل الزامات شرعی به استانداردهای عملیاتی قابل اجرا.
قانون نیز تصریح کرده است که طراحی و بهکارگیری ابزارهای سیاست پولی از حیث احکام شرعی باید به تأیید شورای فقهی برسد. همچنین مصوبات شورای فقهی به رئیس کل ابلاغ و لازمالرعایه است.
این احکام قانونی، جایگاه شورای فقهی را بهمراتب فراتر از یک نهاد مشورتی ساده قرار میدهد.
۴. یک نکته بسیار مهم؛ شورای فقهی و شورای نگهبان رقیب یکدیگر نیستند
قانون بانک مرکزی در ماده ۱۸، این موضوع را بهصراحت روشن کرده است:
ایجاد شورای فقهی در بانک مرکزی، نافی وظایف و اختیارات فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم قانون اساسی نیست. این حکم، دقیقاً با معماری پیشنهادی در این مقاله سازگار است؛ بنابراین میتوان گفت: شورای نگهبان مرجع عالی قانون اساسی برای تشخیص انطباق قوانین و مقررات با موازین اسلامی است و شورای فقهی بانک مرکزی مرجع تخصصی فقه پول و بانک و حاکمیت شرعی تخصصی در حوزه نظام بانکی است.
این دو نهاد، دو سطح متفاوت از حاکمیت شرعی هستند.
۵. نقطه تحول؛ پس از تعیین چارچوب شرعی چه باید کرد؟
از اینجا به بعد، ماهیت مسئله تغییر میکند.
فرض کنیم شورای فقهی درباره یک قرارداد یا ابزار مالی جدید نظر داده و بانک مرکزی نیز چارچوب و دستورالعمل اجرایی آن را ابلاغ کرده است.
از این مرحله به بعد سؤال اصلی دیگر این نیست که آیا این قرارداد شرعی است؟
بلکه سؤال اصلی این است که آیا بانک دقیقاً مطابق چارچوب و دستورالعمل مصوب عمل میکند؟
این موضوع، اساساً مسئله Compliance و کنترل داخلی است.
برای مثال در یک قرارداد مرابحه باید بررسی شود:
- آیا شرایط قرارداد مطابق دستورالعمل است؟
- آیا فرآیند خرید و فروش مطابق ضوابط انجام شده؟
- آیا مالکیت مورد نیاز ایجاد شده است؟
- آیا اسناد کافی وجود دارد؟
- آیا سود به شکل صحیح محاسبه شده است؟
- آیا عملیات حسابداری با ماهیت معامله سازگار است؟
- آیا بانک در عمل چیزی متفاوت از قرارداد انجام داده است؟
اینها دیگر مسائل مربوط به صدور حکم شرعی جدید نیستند؛ بلکه مسائل مربوط به اجرای صحیح حکم و مقررات هستند.
۶. آیا هر بانک باید هیات شریعت مستقل داشته باشد؟
با توجه به ساختار حقوقی و نهادی ایران، پاسخ پیشنهادی این مقاله خیر است؛ دستکم نه به عنوان یک الزام عمومی. اگر سه سطح زیر وجود داشته باشد:
شورای نگهبان = مرجع عالی شرعی
شورای فقهی بانک مرکزی = مرجع تخصصی فقه پول و بانک
بانک مرکزی = تنظیمگری و ابلاغ مقررات
ایجاد یک هیات شریعت در هر بانک ممکن است موجب ایجاد یک حلقه موازی شود.
این امر میتواند پیامدهایی مانند:
- تعدد تفسیرهای شرعی؛ تفاوت رویه میان بانکها؛ افزایش هزینههای سازمانی؛ افزایش بوروکراسی؛ و مبهم شدن مسئولیتها را به همراه داشته باشد.
البته این به معنای بینیازی بانک از تخصص شرعی نیست.
بانک باید از کارشناسان مسلط به فقه معاملات و مقررات شرعی بانکی برخوردار باشد؛ اما این کارشناسان میتوانند در ساختار Compliance، حقوقی، ریسک یا سایر واحدهای ذیربط فعالیت کنند، بدون آنکه الزاماً یک هیات شریعت مستقل ایجاد شود.
۷. یک واحد Compliance به جای دو واحد
یکی از نتایج مهم این مدل آن است که ضرورت ندارد هر بانک دو واحد جداگانه Compliance وShariah Compliance داشته باشد.
پیشنهاد مناسبتر، ایجاد یک واحد Compliance یکپارچه و قدرتمند است که مسئول کنترل رعایت همه الزامات باشد. این واحد باید بر موارد زیر نظارت کند:
- قوانین و مقررات؛ دستورالعملهای بانک مرکزی؛ مقررات مبارزه با پولشویی؛ الزامات مدیریت ریسک؛ حمایت از مشتری؛ مقررات گزارشگری؛ و الزامات شرعی مصوب شورای فقهی.
در این ساختار یک واحد وجود دارد، اما با تخصصهای متعدد، به این ترتیب از ایجاد ساختارهای موازی جلوگیری میشود.
۸. حسابرسی داخلی نیز باید یکپارچه باشد
همین منطق درباره حسابرسی داخلی صدق میکند. اگر الزامات شرعی بهصورت روشن، دقیق و قابل آزمون تدوین شده باشند، حسابرسی داخلی میتواند آنها را نیز در برنامه حسابرسی خود قرار دهد.
برای مثال، در حسابرسی تسهیلات مرابحه، حسابرس داخلی علاوه بر بررسی کنترلهای مالی و عملیاتی، رعایت الزامات شرعی مندرج در دستورالعمل بانک مرکزی را نیز آزمون میکند.
در این مدل، ایجاد یک واحد حسابرسی شرعی مستقل در همه بانکها ضرورت ندارد. اما یک شرط بسیار مهم وجود دارد و آن اینکه حسابرسان داخلی باید برای آزمون الزامات شرعی، آموزش و صلاحیت لازم را کسب کنند.
۹. مرز مسئولیتها باید کاملاً روشن باشد
یکی از اصول مهم مدل پیشنهادی، تفکیک مسئولیتهاست به این معنی که:
شورای نگهبان مسئول تشخیص عالی انطباق قوانین و مقررات با شرع در چارچوب صلاحیت قانون اساسی.
شورای فقهی به عنوان متخصص فقهی در حوزه پول، بانک و ابزارهای مالی و بررسی شرعی تصمیمات و قراردادهای بانکی در حدود قانون.
بانک مرکزی مسئول تدوین و ابلاغ مقررات و دستورالعملهای اجرایی و نظارت بر شبکه بانکی.
هیاتمدیره بانک مسئول نهایی اداره بانک و رعایت قوانین و مقررات.
واحد Compliance مسئول کنترل مستمر رعایت الزامات.
حسابرسی داخلی مسئول ارزیابی مستقل کفایت کنترلها و آزمون اجرای آنها؛ و واحدهای عملیاتی مسئول اجرای صحیح مقررات. خواهند بود.
این تفکیک باعث میشود که هیچ نهادی همزمان قاضی، مجری و ناظر عملیات خودش نباشد.
۱۰. دستورالعملهای شرعی باید قابل حسابرسی باشند
یکی از مهمترین اصلاحات پیشنهادی این مدل آن است که مصوبات و دستورالعملهای شرعی نباید صرفاً در سطح کلیات فقهی باقی بمانند.
مثلاً اگر شورای فقهی مرابحه را تأیید میکند، باید تا حد امکان روشن شود:
- چه شرایطی برای معامله وجود دارد؛ چه اسنادی ضروری است؛ مالکیت چگونه احراز میشود؛ چه زمانی سود قابل شناسایی است؛ چه عملیاتی ممنوع است؛ در صورت تخلف چه باید کرد؛ و حسابرس دقیقاً چه مواردی را باید بررسی کند.
به عبارت دیگر:
حکم شرعی باید در صورت امکان به استاندارد عملیاتی قابل کنترل تبدیل شود.
این موضوع، حلقه مفقوده میان فقه و عملیات بانکی است.
۱۱. از قراردادمحوری به فرآیندمحوری
یکی از اصلاحات مهم پیشنهادی، تغییر نگاه از قراردادمحوری به فرآیندمحوری است.
در رویکرد قراردادمحور، سؤال این است: آیا قرارداد، مثلاً مرابحه یا مشارکت نام دارد؟
اما در رویکرد فرآیندمحور سؤال این است: آیا عملیات اقتصادی واقعی مطابق الزامات قرارداد و موازین شرعی انجام شده است؟
ممکن است قراردادی عنوان مشارکت داشته باشد، اما در عمل بانک هیچگونه مشارکت واقعی در ریسک نداشته باشد. در چنین شرایطی، صرف عنوان قرارداد نمیتواند هدف بانکداری اسلامی را تأمین کند؛ بنابراین کنترل شرعی باید علاوه بر اسناد، واقعیت اقتصادی معامله را نیز مورد توجه قرار دهد.
۱۲. فناوری میتواند هزینه نظارت شرعی را کاهش دهد
در بانکداری مدرن، نباید تمام کنترلها را به حسابرسی پس از وقوع معامله واگذار کرد.
قواعد شرعی باید تا حد امکان در سیستمهای بانکی تعبیه شوند.
برای مثال اگر شرایط یک محصول مالی مشخص باشد، سیستم بانکی میتواند از ثبت معاملهای که با قواعد مصوب مغایرت دارد جلوگیری کند. در نتیجه زنجیره مطلوب چنین خواهد بود:
موازین شرعی - تصمیم شورای فقهی - دستورالعمل بانک مرکزی - قواعد سیستمی - کنترل خودکار - Compliance – و حسابرسی داخلی این مدل هم کارآمدتر است و هم احتمال تخلف را کاهش میدهد.
۱۳. ساختار نهایی پیشنهادی
با جمعبندی مباحث، معماری پیشنهادی بانکداری اسلامی ایران را میتوان به شکل زیر ترسیم کرد:
سطح اول ـ حاکمیت شرعی قانون اساسی:
شورای نگهبان مسئول تشخیص انطباق قوانین و مقررات با موازین اسلامی
سطح دوم ـ حاکمیت شرعی تخصصی بانکی:
شورای فقهی بانک مرکزی مسئول بررسی فقه پول و بانک، قراردادها، ابزارها و تصمیمات بانکی
سطح سوم ـ تنظیمگری:
بانک مرکزی مسئول تبدیل چارچوبهای شرعی و سیاستهای بانکی به مقررات و دستورالعملهای اجرایی
سطح چهارم ـ حاکمیت شرکتی بانک:
هیاتمدیره و مدیریت بانک مسئولیت اجرای قوانین و مقررات
سطح پنجم ـ کنترل:
واحد Compliance کنترل رعایت کلیه الزامات
سطح ششم ـ اطمینانبخشی مستقل:
کمیته حسابرسی و حسابرسی داخلی مسئول ارزیابی مستقل کنترلها و عملیات
و سطح هفتم ـ اجرا:
شعب و واحدهای عملیاتی مسئول اجرای واقعی عملیات بانکی
۱۴. تفاوت مدل پیشنهادی با وضع موجود
|
موضوع
|
رویکرد فعلی/متعارف
|
مدل پیشنهادی
|
|
مرجع عالی شرعی
|
شورای نگهبان
|
شورای نگهبان
|
|
مرجع تخصصی بانکی
|
شورای فقهی بانک مرکزی
|
شورای فقهی بانک مرکزی
|
|
جایگاه شورای فقهی
|
نظارت و اظهارنظر فقهی
|
حاکمیت شرعی تخصصی + استانداردگذاری
|
|
هیات شریعت بانک
|
قابل ایجاد
|
الزام عمومی ندارد
|
|
رعایت و تطبیق شرعی
|
امکان تفکیک
|
در واحد رعایت و تطبیق
|
|
حسابرسی شرعی
|
امکان ایجاد ساختار جداگانه
|
در حسابرسی داخلی
|
|
مسئولیت هیاتمدیره
|
اجرای مقررات
|
پاسخگویی روشن نسبت به اجرای همه الزامات
|
|
روش نظارت
|
عمدتاً کنترل اسناد
|
کنترل فرآیند و واقعیت اقتصادی
|
|
فناوری ابزار کمکی
|
-
|
جزء نظام کنترل
|
|
مرجعیت فقهی
|
احتمال تعدد
|
تمرکز و وحدت رویه
|
۱۵. یک نکته درباره وضع موجود که باید صریحاً گفته شود
مدل پیشنهادی نباید با این ادعا ارائه شود که قانون فعلی ایران دقیقاً چنین ساختاری را برقرار کرده است.
قانون بانک مرکزی ۱۴۰۲، شورای فقهی را بهعنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تعریف کرده و برای آن وظایف و اختیارات مشخصی مقرر کرده است؛ از جمله بررسی تصمیمات مرتبط با قراردادهای بانکی و تأیید شرعی ابزارهای سیاست پولی. همچنین قانون تصریح میکند که مصوبات شورای فقهی لازمالرعایه است.
اما اینکه در داخل هر بانک، این الزامات دقیقاً چگونه باید در ساختار Compliance، حسابرسی داخلی، مدیریت ریسک و حاکمیت شرکتی ادغام شوند، موضوعی است که میتواند در چارچوب یک اصلاح نهادی و مقرراتی مورد بازطراحی قرار گیرد؛ بنابراین مقاله حاضر باید بهعنوان الگوی پیشنهادی برای اصلاح و تکمیل نظام موجود تلقی شود، نه توصیف کامل ساختار فعلی.
۱۶. پیامد اقتصادی مدل پیشنهادی
این طراحی تنها یک بحث فقهی یا حقوقی نیست؛ بلکه آثار اقتصادی مهمی دارد.
اگر هر بانک دارای: هیات شریعت؛ واحد Compliance شرعی؛ واحد Compliance عمومی؛ حسابرسی شرعی؛ و حسابرسی داخلی باشد، چندین لایه موازی ایجاد میشود. این ساختار میتواند هزینههای بانک را افزایش دهد و حتی مسئولیتها را مبهم کند.
در مقابل، مدل پیشنهادی تلاش میکند:
مرجعیت شرعی را متمرکز و کنترل اجرایی را یکپارچه کند. در چنین حالتی نتیجه مورد انتظار:
هزینه کمتر + وحدت رویه بیشتر + مسئولیت روشنتر + کنترل مؤثرتر خواهد بود؛ بنابراین اسلامی بودن بانکداری نباید به معنای بوروکراتیکتر و گرانتر شدن بانکداری باشد.
۱۷. بانکداری اسلامی؛ فراتر از حذف ربا
هدف نهایی نباید صرفاً حذف بهره و جایگزینی آن با نامهای متفاوت باشد.
بانکداری اسلامی باید بتواند در کنار رعایت موازین شرعی، اصول اساسی بانکداری مدرن مانند کارایی؛ شفافیت؛ رقابت؛ مدیریت ریسک؛ حمایت از سپردهگذاران؛ سلامت مالی؛ پاسخگویی و ثبات مالی را نیز تأمین کند؛ بنابراین موفقیت بانکداری اسلامی زمانی حاصل میشود که ماهیت واقعی عملیات اقتصادی با اصول شرعی و در عین حال با اصول بانکداری حرفهای سازگار باشد.
۱۸. جمعبندی و پیشنهاد نهایی
بررسی ساختار حقوقی ایران نشان میدهد که کشور از یک مزیت نهادی برخوردار است که در بسیاری از کشورهای اسلامی وجود ندارد و آن وجود یک مرجع قانون اساسی برای تشخیص انطباق قوانین و مقررات با موازین اسلامی و در کنار آن، وجود شورای فقهی تخصصی در بانک مرکزی است.
قانون بانک مرکزی ۱۴۰۲ نیز این تفکیک را به رسمیت شناخته است؛ از یک سو شورای فقهی را در ساختار بانک مرکزی قرار داده و از سوی دیگر صراحتاً تأکید کرده است که وجود این شورا، نافی وظایف و اختیارات فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم نیست.
از این رو، به جای تقلید از مدلهایی که در آنها برای هر بانک هیات شریعت، واحد تطبیق شرعی و حسابرسی شرعی جداگانه ایجاد میشود، میتوان الگویی متناسب با ساختار حقوقی و نهادی ایران طراحی کرد.
این الگو بر یک اصل ساده استوار است. یعنی مرجعیت شرعی باید متمرکز و تخصصی باشد؛ اما مسئولیت اجرا و کنترل باید در ساختار حاکمیت شرکتی خود بانکها نهادینه شود.
بر این اساس شورای نگهبان
مرجع عالی قانون اساسی مرجع تشخیص انطباق شرعی قوانین و مقررات است و شورای فقهی بانک مرکزی
مرجع تخصصی فقه پول و بانک و بررسی شرعی قراردادها، ابزارها و تصمیمات بانکی است. بانک مرکزی
چارچوبهای شرعی و مقرراتی را به دستورالعملهای روشن، دقیق و قابل حسابرسی تبدیل و ابلاغ میکند؛ و هیاتمدیره هر بانک مسئول اجرای قوانین و مقررات خواهد بود. واحد Compliance نیز کنترل رعایت همه الزامات، از جمله الزامات شرعی، را بر عهده دارد و کمیته حسابرسی و حسابرسی داخلی هم کفایت کنترلها و اجرای صحیح مقررات را بهصورت مستقل ارزیابی میکنند.
در چنین ساختاری، هیات شریعت مستقل در هر بانک، واحد تطبیق شرعی مستقل و حسابرسی شرعی مستقل، بهعنوان یک الزام عمومی ضرورت ندارند؛ مگر در بانکهایی که پیچیدگی یا ماهیت فعالیت آنها چنین ساختاری را توجیه کند.
این مدل علاوه بر کاهش موازیکاری، میتواند به کاهش هزینه تمامشده بانکداری، ایجاد وحدت رویه شرعی، افزایش پاسخگویی و تقویت حاکمیت شرکتی کمک کند.
در نهایت، مهمترین تغییر نگرش این است که بانکداری اسلامی از اسلامی بودن قرارداد به سمت اسلامی بودن و انطباق واقعی فرآیند اقتصادی حرکت کند.
در این صورت، بانکداری اسلامی دیگر صرفاً یک نظام حقوقی برای حذف ربا نخواهد بود؛ بلکه میتواند به یک نظام جامع بانکداری مبتنی بر موازین شرعی، کارایی اقتصادی، مدیریت ریسک، شفافیت و حاکمیت شرکتی مدرن تبدیل شود.
بر این ساس ساختار مناسبی برای طراحی یک الگوی ایرانی بانکداری اسلامی ارائه میشود؛ الگویی که نه تقلید کامل از مدلهای خارجی است و نه صرفاً تداوم ساختار موجود، بلکه تلاش میکند میان فقه، حقوق، اقتصاد و بانکداری حرفهای یک معماری منسجم ایجاد کند.
